Intervista a Piero Calamandrei sulla riforma della Giustizia
Negli ultimi mesi sento parlare spesso di separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. Nei talk show è uno scontro tra tifoserie, nei comunicati è una questione tecnica, nei corridoi dei tribunali è una preoccupazione concreta. Resta però una domanda semplice: questa riforma renderà la giustizia più giusta per i cittadini?
Per provare a guardare la cosa da un altro punto di vista, ho deciso di sedermi – idealmente davanti a un caffè – con Piero Calamandrei, uno dei padri costituenti che più ha ragionato su magistratura, Costituzione e democrazia. Questo è il primo dei miei “dialoghi fuori tempo”: non un esercizio di nostalgia, ma un modo per chiedere a una grande voce di ieri di misurare le nostre scelte di oggi.
Professore Calamandrei, la ringrazio per aver accettato di “tornare” tra noi per questa intervista. Vorrei partire proprio dalla distanza che spesso separa la giustizia dalla gente comune. In tanti, qui in Calabria, sentono i tribunali come mondi lontani. Dal suo punto di vista, cos’è la giustizia e come la si può avvicinare ai cittadini?
La ringrazio a mia volta per avermi chiamato in questa piazza, tra cittadini veri. Vede, io ho sempre pensato che la giustizia non sia fatta solo di codici e procedure, ma soprattutto di persone in carne e ossa. “Il giudice è il diritto fatto uomo; solo da questo uomo io posso attendermi nella vita pratica quella tutela che in astratto la legge mi promette”. Ciò significa che soltanto attraverso la umanità del giudice – attraverso il suo impegno quotidiano e la sua coscienza – il cittadino può trovare davvero tutela, e capire che la legge non è un’ombra vana. Se la gente sente lontana la giustizia, bisogna lavorare su questo: rendere più umani e comprensibili i palazzi di giustizia. Il segreto di una giustizia vicina sta tutto qui: “in una sempre maggior umanità e in una sempre maggiore vicinanza umana tra avvocati e giudici nella lotta contro il dolore”. Giudici, pubblici ministeri, avvocati – ognuno nel proprio ruolo – devono saper parlare alle persone e ascoltarle, mantenendo rigore ma anche empatia. Solo così il processo non sarà una fredda burocrazia, ma un servizio al cittadino e alla verità.
Parole molto profonde, che toccano un punto chiave: l’umanità del sistema. Ora entriamo nel merito della “riforma” di cui tanto si discute. In Parlamento è in corso di approvazione una riforma costituzionale che modifica l’ordinamento giudiziario, introducendo la separazione delle carriere. In breve, giudici e pubblici ministeri non faranno più parte di un unico corpo, ma seguiranno carriere del tutto separate sin dal concorso. Potrebbe aiutarci a capire meglio cosa cambia esattamente con questa riforma?
Certamente. Si tratta di un cambiamento storico, una modifica della Costituzione mai vista dalla nascita della Repubblica. In sostanza, la riforma vuole “separare le carriere dei magistrati requirenti e giudicanti”. Oggi, come ricorderete, tutti i magistrati (sia quelli che fanno i giudici sia quelli che fanno i PM) appartengono allo stesso ordine, condividono lo stesso concorso iniziale e lo stesso organo di autogoverno, che è il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). La Costituzione del 1948 stabiliva chiaramente che la magistratura è “un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere” (art. 104) e che “i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni” (art. 107) – il che significa che, pur avendo compiti diversi, giudici e PM fanno parte della medesima categoria e godono delle stesse garanzie di indipendenza. Inoltre, si sancì che “il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale” (art. 112), proprio per evitare che la politica potesse decidere quali reati perseguire e quali no.
Ebbene, la riforma del 2025 riscrive proprio quell’impianto. In primo luogo, prevede due distinti Consigli Superiori della Magistratura: uno per i giudici (detto “CSM giudicante”) e uno per i pubblici ministeri (detto “CSM requirente”). In ciascun CSM ci saranno membri eletti o sorteggiati separatamente: per esempio, nel CSM dei giudici entreranno solo magistrati giudicanti eletti dai giudici stessi e alcuni membri “laici” (non magistrati) scelti tra professori e avvocati, e analogamente per quello dei PM. Il Presidente della Repubblica resterà a presiedere entrambi i Consigli, come accadeva finora col CSM unitario. Ma, di fatto, le carriere saranno divise fin dall’inizio: la nuova Costituzione dirà proprio che “l’ordine giudiziario si compone di magistrati appartenenti alla carriera giudicante e di magistrati appartenenti alla carriera requirente”, demandando alle norme sull’ordinamento giudiziario la disciplina delle rispettive carriere separate.
Un’altra grossa novità è la creazione di un’Alta Corte disciplinare. Invece di lasciare al CSM (o ai due nuovi CSM) il compito di giudicare le infrazioni disciplinari dei magistrati, si istituirà un organo ad hoc, esterno ai Consigli, chiamato appunto Alta Corte disciplinare, composto anch’esso in parte da magistrati (metà appartenenti alla carriera giudicante e metà a quella requirente, selezionati tramite sorteggio tra i più anziani) e in parte da giuristi autorevoli – professori universitari e avvocati – nominati dal Presidente della Repubblica o sorteggiati dal Parlamento. Questo nuovo organo avrà esclusivamente il potere di decidere sulle violazioni disciplinari dei magistrati, un potere che finora era esercitato dalla Sezione disciplinare del CSM stesso. L’idea, secondo i proponenti, è garantire giudizi disciplinari più uniformi e trasparenti, introducendo un meccanismo più indipendente e strutturato rispetto al passato.
In sintesi, quindi, la Costituzione verrebbe modificata negli articoli chiave sull’ordinamento giudiziario (artt. 104 e 105 in primis): avremo due corpi separati di magistrati con due organi di autogoverno distinti, e un nuovo tribunale disciplinare anch’esso di rango costituzionale. È un riassetto davvero epocale: pensi che per approvarlo serve la procedura aggravata di revisione costituzionale (due deliberazioni per Camera) e probabilmente si terrà un referendum confermativo perché in Parlamento non si è raggiunta la maggioranza dei due terzi. Saranno quindi i cittadini, forse il prossimo anno, a dover dire l’ultima parola.
Davanti a un cambiamento così radicale, molti si domandano: ma perché i padri costituenti – lei incluso – nel 1948 scelsero di mantenere unite le carriere di giudice e pubblico ministero? Qual era la ragione di quella scelta, e cosa ne pensa del fatto che oggi la si stia ribaltando?
Le dirò, quella fu una scelta meditata e figlia del suo tempo. Venivamo da un ventennio di dittatura fascista, in cui la magistratura era stata soggiogata dal potere politico. Sotto il fascismo, i pubblici ministeri erano di fatto agli ordini dell’esecutivo, usati per colpire i dissidenti o insabbiare i misfatti del regime. Nella Costituzione repubblicana abbiamo voluto spezzare ogni vincolo di sudditanza: per questo inserimmo il pubblico ministero nello stesso ordine autonomo dei giudici, garantendogli indipendenza. Ricordo bene il dibattito: qualcuno avrebbe voluto il PM come un funzionario dell’esecutivo, ma noi – con fermezza garantista – proponemmo che il PM fosse parte dell’ordine giudiziario, sottratto alla politica attiva e soggetto solo alla legge. Inserimmo quel comma secondo cui “il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario” (sempre art. 107), proprio per equipararlo, quanto a tutele di indipendenza, ai giudici. Allo stesso tempo, dicemmo che tutti i magistrati, pur svolgendo funzioni diverse, appartengono a un unico corpo che si autogoverna. Questa architettura aveva (ed ha tuttora, secondo me) una funzione precisa: creare un potere giudiziario forte, coeso e autonomo, un “ordine” che bilanciasse gli altri poteri dello Stato. È un’applicazione rigorosa del principio di separazione dei poteri e un baluardo di democrazia. Le parole della Costituzione su questo sono chiare: la magistratura è autonoma e indipendente da ogni altro potere, punto.
Naturalmente, l’unità delle carriere non è un dogma fine a sé stesso: è un mezzo per garantire quell’indipendenza e quell’imparzialità. L’idea era che giudici e PM, pur con ruoli differenti, condividessero lo stesso ethos, la stessa cultura di indipendenza, e potessero controllarsi a vicenda all’interno di un unico Consiglio Superiore. Devo confessarle che, personalmente, avrei preferito un Consiglio Superiore composto solo da magistrati: nel mio progetto originario in Assemblea Costituente, proponevo un CSM formato esclusivamente da togati, senza membri eletti dal Parlamento. Volevo evitare qualsiasi ingerenza politica. Poi si trovò un compromesso (2/3 magistrati eletti dai magistrati, 1/3 “laici” eletti dal Parlamento) che è finito nella Costituzione. Ma l’importante è che quell’organo di autogoverno – con la prevalenza dei magistrati – ha garantito per decenni una magistratura non succube della politica, come invece accadeva in epoche buie.
Capirà dunque che vedere oggi ribaltare quel modello mi preoccupa. Non dico che ogni riforma sia sbagliata: i tempi cambiano, e il legislatore può aggiornare gli strumenti. Ma bisogna stare attenti a non toccare gli equilibri costituzionali che garantiscono le libertà di tutti. Introdurre due carriere separate significa, simbolicamente e praticamente, dividere in due ordini ciò che finora era uno. Ci si allontana da quel principio per cui “i magistrati si distinguono soltanto per diversità di funzioni”, che poteva sembrare una formula, ma in realtà era un argine contro la creazione di “magistrature” di serie A e serie B. Temo che separare nettamente il PM dai giudici possa indebolire entrambi: li rende “più piccoli”, ciascuno chiuso nel proprio alveo, forse più esposti a pressioni esterne. Soprattutto, mi preme che non si rompa quella parità di dignità e garanzie tra chi giudica e chi rappresenta l’accusa. Il pubblico ministero, per essere davvero libero di perseguire i reati senza guardare in faccia a nessuno, deve potersi muovere con la stessa indipendenza del giudice. Se invece, un domani, i PM diventassero – magari indirettamente – più controllabili dal potere politico, avremmo fatto un grave passo indietro. Non dimentichiamo la lezione della storia: “quando per la porta della magistratura entra la politica, la giustizia esce dalla finestra”. Ecco, noi costituenti abbiamo sempre cercato di tenere quella “porta” ben chiusa.
I sostenitori della riforma, tuttavia, insistono che così avremo processi più equi. Dicono: finora giudici e pubblici ministeri sono “colleghi”, magari si danno del tu nei corridoi, passano dal ruolo di PM a quello di giudice (anche se raramente), e questa colleganza – secondo loro – rischia di compromettere l’imparzialità. In pratica, l’accusa e il giudice farebbero parte della stessa “squadra”, e l’imputato (o il cittadino comune) si sente sfavorito. Separando le carriere, ogni sospetto di vicinanza sparirebbe: il PM sarebbe davvero una parte come l’avvocato della difesa, e il giudice arbitro terzo. Che ne pensa di questa argomentazione?
È un argomento che fa presa, me ne rendo conto. L’idea della “partita truccata” perché arbitro e uno dei giocatori (giudice e PM) appartengono allo stesso club. Ma vediamo bene la realtà: già oggi il giudice è terzo e imparziale per Costituzione e formazione, e il PM è una parte sui generis che però non è affatto “complice” del giudice – semmai ha il ruolo di contraddire la difesa perché emerga la verità. Le dirò di più: io ho sempre visto il pubblico ministero come una figura peculiare proprio perché sta a cavallo tra due esigenze. Da un lato, come rappresentante dell’accusa deve sostenere la sua tesi con la passione di un avvocato; dall’altro, come organo che appartiene alla magistratura, dovrebbe conservare l’imparzialità di un giudice. Scrissi molti anni fa che “fra tutti gli uffici giudiziari, il più arduo mi sembra quello del pubblico accusatore: il quale, come sostenitore dell’accusa, dovrebb’essere parziale al pari di un avvocato: e, come custode della legge, dovrebb’essere imparziale al pari di un giudice”. È una sorta di “assurdo psicologico”, aggiungevo, in cui il PM deve avere un senso squisito di equilibrio per non perdere, da un lato, la combattività generosa del difensore e, dall’altro, la spassionata oggettività del magistrato. Insomma, il PM ha già in sé una difficile duplice natura: ma questo è inevitabile, fa parte del suo compito in un processo giusto.
Allora mi chiedo: creare carriere separate risolve questo problema? No, il pubblico ministero dovrà comunque mantenere quell’equilibrio, separato o no. Non è cambiando il “ruolo giuridico” che improvvisamente il PM diventa un avvocato puro: resterà sempre un magistrato tenuto all’obiettività, obbligato per Costituzione (finché vale l’art. 112) a non fare preferenze su chi perseguire. La sua imparzialità di fondo deriva dall’etica e dalle regole processuali, non dal fatto che sieda nello stesso ufficio di un giudice in un organo collegiale.
Vorrei far notare una cosa concreta: già da anni, in Italia, il passaggio da funzioni requirenti (PM) a funzioni giudicanti è un evento raro e limitato. Per legge, oggi un magistrato può cambiare funzione solo una volta in carriera, e comunque mai all’interno dello stesso distretto o sullo stesso caso. I dati recenti dicono che sono pochissimi i magistrati che cambiano: circa una trentina l’anno su migliaia in servizio, e sempre trasferendosi di sede. Dunque, quella “promiscuità” tanto temuta è già arginata dalle norme vigenti. Nessun giudice potrebbe mai trovarsi a giudicare un processo dopo essere stato PM nello stesso procedimento – la legge lo vieta assolutamente. E viceversa un ex PM non andrà a fare il giudice nello stesso ambiente dove ha lavorato fianco a fianco con i colleghi dell’accusa. Insomma, le garanzie di imparzialità nel singolo processo esistono già.
Sa qual è, a mio avviso, il vero garante della terzietà del giudice? Il contraddittorio fra accusa e difesa. Quando l’aula di tribunale vede due parti combattere ad armi pari, il giudice può restare al di sopra, sereno. Scrissi anche che la presenza del pubblico ministero in aula è stata pensata proprio per questo: “lo Stato ha creato una specie di antagonista ufficiale dell’avvocato difensore, la cui presenza evita che il giudice si metta in polemica con questo e inconsapevolmente si faccia una mentalità avversa all’imputato”. In altre parole, il PM serve a tenere il giudice equilibrato, perché si occupa lui di sostenere l’accusa lasciando il giudice imparziale tra le parti. Questa dinamica funziona indipendentemente dal fatto che giudice e PM abbiano fatto il concorso insieme vent’anni prima o che siedano nel medesimo CSM. Francamente, nella mia esperienza, i giudici (quelli degni di questo nome) non fanno favori al PM in quanto collega: lo giudicano per ciò che porta in aula, come valutano le ragioni dell’avvocato difensore. Certo, ci vuole professionalità e integrità. Se mancano quelle, nessuna separazione formale potrà salvare il processo.
Molti suoi colleghi del passato – penso ad esempio a quanto diceva un altro padre costituente come Lelio Basso – hanno sempre tenuto a mente che la giustizia non deve mai apparire ingiusta o sbilanciata, altrimenti la fiducia dei cittadini crolla. Dal suo discorso mi pare di capire che teme più il rischio opposto: cioè che separare nettamente giudici e PM possa renderli entrambi più deboli di fronte ad eventuali pressioni. È così?
Sì, il mio timore principale è questo. Ho passato la vita a difendere l’idea che la magistratura – tutta, in blocco – dovesse essere indipendente e libera da influenze politiche. Glielo dico con un’immagine: la giustizia è una casa con due ingressi, uno principale e uno sul retro. Noi abbiamo cercato di chiudere sia la porta che la finestra alle intromissioni indebite. Quando ero in vita scrissi un aforisma, da lei citato prima, che è diventato famoso: “Quando per la porta della magistratura entra la politica, la giustizia esce dalla finestra”. Ecco, l’autonomia della magistratura serve proprio a impedire a qualsiasi fazione politica di entrare da quella porta. Separare le carriere non è automaticamente sinonimo di politicizzazione, certo. Però bisogna vedere come viene fatto. Se, per ottenere questa separazione, si introducono meccanismi che danno più peso al governo o alla maggioranza di turno nel decidere, ad esempio, le priorità dell’azione penale o le nomine dei procuratori, allora la porta rischia di aprirsi.
Mi consola sapere che, nella riforma approvata, almeno è rimasto l’obbligo di esercitare l’azione penale: non è stata toccata la formula dell’articolo 112 (a differenza di alcuni progetti iniziali). Era circolata l’idea di aggiungere “nei casi e modi previsti dalla legge”, il che avrebbe permesso al Parlamento – e in pratica al Governo – di stabilire quali reati perseguire subito e quali lasciare indietro. Una trovata che avevo già criticato nel 1921, ai tempi del primo dopoguerra, dicendo che è un controsenso proclamare la giustizia indipendente e insieme lasciare al governo la facoltà di decidere se la giustizia debba seguire il suo corso; affermare da una parte che la legge è uguale per tutti, e dall’altra lasciare al potere esecutivo la facoltà di farla osservare soltanto nei casi in cui ciò non dispiaccia al partito al governo, è un tale controsenso che non importa spendervi su molte parole per rilevarne tutta la enormità. Per fortuna, ripeto, questa parte non è passata: l’obbligatorietà dell’azione penale resta un caposaldo.
Tuttavia, le preoccupazioni espresse dall’ANM non sono fantasie. Quando sento i magistrati di oggi dire che questa è “una riforma che non migliora in alcun modo il servizio giustizia ma toglie garanzie a tutti i cittadini”, li capisco bene. Se la separazione portasse, come dicono, all’isolamento del PM, ad una sua marginalizzazione, il danno sarebbe per il cittadino comune, che non avrebbe più un accusatore pubblico forte e indipendente al suo fianco quando deve far valere i propri diritti. Allo stesso modo, un giudice privato del confronto con la cultura del PM potrebbe chiudersi in un corporativismo sterile. Insomma, se mal disegnato, il “doppio binario” rischia di creare due burocrazie parallele che comunicano poco, e magari una più succube dell’esecutivo (penso ai PM, che potrebbero diventare una carriera meno protetta, più esposta alle gerarchie interne e alle direttive esterne).
Attenzione: non voglio suonare come catastrofista. Molto dipenderà dalle leggi attuative e dalla concreta volontà di rispettare l’indipendenza. Per esempio, la nuova Alta Corte disciplinare di cui parlavamo: sulla carta può essere una buona idea avere giudici disciplinari terzi, purché siano scelti con criteri di equilibrio (e la legge infatti prevede componenti sorteggiati per evitare troppa politica). Ma bisognerà vigilare: anche quell’organo potrebbe diventare un luogo di scontro di potere, o al contrario garantire decisioni più imparziali sulle condotte dei magistrati. È uno strumento nuovo, vedremo come sarà utilizzato.
Un’ultima domanda, Professore. In vista del possibile referendum confermativo, cosa suggerisce ai cittadini che dovranno farsi un’idea? Quali principi dovrebbero tenere a mente per valutare questa riforma della giustizia?
Vorrei rispondere ricordando un principio fondamentale. La giustizia non è un affare che riguarda solo giudici e avvocati: riguarda tutti noi, perché dalla giustizia dipende la civiltà di un paese. In un mio scritto ho affermato che “la civiltà dei popoli si misura non tanto dalla bontà delle leggi che li reggono, quanto dal grado di indipendenza raggiunto dagli organi che queste leggi sono chiamati ad applicare”. Ecco, misurate questa riforma su questo metro: renderà i nostri magistrati – giudici e pubblici ministeri – più indipendenti e imparziali, oppure no? Renderà il loro operato più efficace e vicino al cittadino, oppure creerà nuovi labirinti burocratici?
Ai cittadini calabresi e italiani dico: informatevi bene, al di là degli slogan. È giusto volere giudici terzi e processi equi, ma chiedetevi se questo cambiamento lo garantisce davvero. Se una riforma rafforza l’indipendenza dei giudici e dei PM, allora può essere benefica. Ma se la indebolisce o la frammenta, allora potrebbe fare più danni che benefici.
La giustizia, in definitiva, è un servizio pubblico essenziale. Ogni riforma andrebbe valutata con un criterio semplice: servirà al cittadino comune? Ad esempio, ridurrà i tempi dei processi, aumenterà la fiducia nell’equità dei verdetti? Oppure è solo una bandiera politica? Personalmente, continuo a credere che l’importante sia avere magistrati preparati, onesti e liberi da pressioni – indipendentemente dal modello organizzativo. Noi nel 1948 abbiamo scelto il modello dell’unità per raggiungere quei fini. Oggi si propone un modello diverso: riuscirà a garantire lo stesso livello di terzietà del giudice e autonomia del PM? Sarà questo, secondo me, il punto su cui i cittadini dovranno riflettere.
In ogni caso, la sovranità in ultima istanza spetta al popolo: sarete voi, con il referendum, a decidere se cambiare davvero questa parte di Costituzione. Qualunque sia la scelta, spero che venga fatta con coscienza, pensando al bene comune e ai valori democratici. Perché dalla qualità della giustizia – mi permetta di ripeterlo – dipende la tenuta stessa della nostra democrazia.
Piero Calamandrei. Giurista, scrittore e uomo politico italiano (Firenze 1889 – 1956). Professore universitario dal 1915, insegnò diritto processuale civile all’Università di Firenze dal 1924; socio nazionale dei Lincei dal 1947. Illustre avvocato e convinto antifascista, fu tra i fondatori del Partito d’Azione; membro della Consulta nazionale, della Costituente e deputato alla Camera dal 1948 al 1953. Fondò la Rivista di diritto processuale civile. Oltre alle opere monografiche e alle Istituzioni di diritto processuale civile secondo il nuovo codice (1941-43), è celebre la ricca raccolta di saggi negli Studi sul processo civile (6 voll., 1930-1956). Le sue esperienze giuridiche ispirarono profonde riflessioni morali (Troppi avvocati!, 1921; Elogio dei giudici scritto da un avvocato, 1935), mentre le memorie autobiografiche diedero vita a pagine di sincero valore poetico nell’Inventario della casa di campagna (1941, seconda edizione ampliata 1945). Nel 1945 fondò a Firenze la rivista Il Ponte, di cui fu direttore fino alla morte.
Post scriptum: Le risposte attribuite a Piero Calamandrei in questa intervista immaginaria sono una rielaborazione originale, ispirata ai suoi discorsi sulla Costituzione (Milano, Teatro Lirico, 1955), ai saggi raccolti in Elogio dei giudici scritto da un avvocato e ad altri scritti dedicati a scuola, democrazia e magistratura. Non si tratta di citazioni letterali, ma di un omaggio al suo pensiero civile.
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